Pubblicata e inviata agli operatori di settore, la lettera (in allegato) della Direzione generale per l’Economia circolare del ministero della Transizione ecologica, firmata dal direttore Laura D’Aprile – ieri nominata dal Consiglio dei ministri capo dipartimento transizione ecologica del dicastero – con chiarimenti su alcune disposizioni del Testo unico ambientale (dlgs 152/2006, TUA), così come modificate dal dlgs 116/2020 in materia di rifiuti e imballaggi, che ha recepito le direttive UE 851 e 852 del 2020. Di seguito una sintesi dei chiarimenti.
Articolo 179 del TUA: priorità di gestione dei rifiuti
L’articolo 179, comma 3, del D.Lgs. n. 152/2006 – come modificato dal dlgs 116/2020 in materia di rifiuti e imballaggi – consente il discostamento dalle priorità di gestione dei rifiuti – 1) prevenzione, 2) preparazione per il riutilizzo, 3) riciclaggio, 4) recupero di altro tipo e 5) smaltimento – “qualora ciò sia previsto nella pianificazione nazionale e regionale e consentito dall’autorità che rilascia l’autorizzazione”, come recita la disposizione stessa.
L’eccezione alle priorità, spiega la lettera, prevista in riferimento a flussi di rifiuti specifici nel rispetto del principio di precauzione e sostenibilità, deve essere considerata come strumento di tutela e di protezione dell’ambiente. Pertanto, le amministrazioni e gli enti preposti sono tenuti a seguire l’ordine gerarchico previsto, potendo discostarsene soltanto dopo aver effettuato una specifica analisi degli impatti complessivi della produzione e della gestione dei rifiuti sia sotto il profilo ambientale e sanitario, in termini di ciclo di vita, che sotto il profilo sociale ed economico, compresi la fattibilità tecnica e la protezione delle risorse.
Compete dunque alla pianificazione sia a livello nazionale, sia a livello regionale, identificare le fasi del processo di gestione dei rifiuti, nel rispetto dei principi comunitari di salvaguardia dell’ambiente, consentendo di derogare l’ordine prioritario per ragioni specifiche inerenti alle caratteristiche proprie dei rifiuti. Attraverso l’adozione del Programma nazionale che fisserà i macro-obiettivi e definirà i criteri e le linee strategiche cui le Regioni e le Province autonome dovranno attenersi nell’elaborazione dei propri Piani di gestione dei rifiuti, sarà possibile individuare quei particolari flussi di rifiuti che, in relazione alle loro caratteristiche, necessitano della deroga.
La deroga alle priorità può essere quindi concessa solo ed esclusivamente se è prevista all’interno dei piani e dei programmi, e attraverso un procedimento autorizzatorio preventivo debitamente motivato, che non legittima le amministrazioni e gli enti ad emanare atti derogatori successivi per quelle fasi di gestione dei rifiuti che sono già state avviate. L’eccezione non è ammissibile per quelle autorizzazioni che hanno per oggetto attività di trattamento di rifiuti non individuate preliminarmente mediante la pianificazione nazionale e regionale.
Articolo 181 del TUA: strumenti economici per il recupero di frazioni di rifiuti urbani
Quanto alla portata applicativa delle previsioni di cui all’articolo 181, comma 5, del TUA, che ha introdotto la possibilità di favorire il principio di prossimità per il recupero di frazioni di rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata anche con “strumenti economici”, viene chiarito che gli strumenti economici a cui la norma fa riferimento, non specificamente evidenziati, sono considerati come forme di incentivi e di finanziamenti alla stregua delle previsioni di spesa contabilizzate nel bilancio annuale dello Stato, idonee a garantire la piena realizzazione degli obiettivi stabiliti dal Programma nazionale di gestione dei rifiuti, in virtù della relativa competenza statale.
Le principali funzioni in capo allo Stato riguardano l’indirizzo e il coordinamento dell’azione dei soggetti coinvolti nel ciclo di gestione dei rifiuti, a differenza delle Regioni che hanno, invece, il compito di predisporre, adottare e aggiornare periodicamente i piani regionali di gestione dei rifiuti; le stesse Regioni utilizzano gli strumenti economici e stabiliscono i criteri di localizzazione e di funzionamento degli impianti sulla base del Programma nazionale e generano flussi economici e patrimoniali attivi, da impiegare nella pianificazione territoriale, a tutela del principio di prossimità, evitando la circolazione inopportuna di rifiuti.
Articolo 183 del TUA: definizione di rifiuti urbani
In ordine alla nuova definizione di “rifiuti urbani” introdotta modificando l’articolo 183, comma 1, lettera b-ter), la lettera ricorda che il considerando 10 della direttiva 851/2018 chiarisce come, per poter confrontare le performance in materia di riciclo dei rifiuti urbani dei diversi stati membri (influenzate dal livello di assimilazione dei rifiuti provenienti dalle utenze non domestiche), sia indispensabile che la definizione di rifiuto urbano sia armonizzata a livello europeo e che tutti gli stati membri includano gli stessi rifiuti in questa definizione. Non è possibile pertanto alcuna discrezionalità sia a livello nazionale che regionale o comunale nella definizione dei rifiuti che devono essere considerati rifiuti urbani.
La direttiva chiarisce anche che la definizione di rifiuto urbano non incide in nessuna maniera sulle decisioni degli stati membri relative alla ripartizione delle competenze e responsabilità nella gestione dei rifiuti: il fatto che i rifiuti simili ai domestici, provenienti da utenze non domestiche, siano considerati rifiuti urbani, non significa necessariamente che questi debbano essere gestiti nell’ambito del circuito pubblico, lasciando agli stati membri la scelta delle modalità di gestione di questa tipologia di rifiuti. La nuova disposizione consente così di assicurare, per le utenze non domestiche, la possibilità di fruire di gestori diversi da quello pubblico per la raccolta e recupero dei propri rifiuti urbani che, in ogni caso, devono essere computati da parte dei comuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi di riciclaggio.
Articolo 185 del TUA: materiali agricoli
Con riferimento all’ambito di applicazione dell’articolo 185, comma 1, lettera f), sono esclusi dall’ambito di applicazione della normativa in materia di rifiuti unicamente “la paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, gli sfalci e le potature effettuati nell’ambito delle buone pratiche colturali, utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana”.
Non costituiscono dunque rifiuti soltanto quelli che derivano da buone pratiche colturali, costituiti da paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso, sempre che siano riutilizzati in agricoltura e in silvicoltura o per la produzione di energia da biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione o con cessione a terzi. La norma precisa quindi che l’impiego dei materiali deve avvenire in processi che non arrecano danno all’ambiente o mettono in pericolo la salute umana.
Laddove non ricorrano le condizioni previste per l’applicazione dell’esclusione di cui all’articolo 185, ad esempio in considerazione dell’impiego dei materiali indicati in processi diversi da quelli elencati, è possibile qualificare il residuo come sottoprodotto. Infine, quando i materiali non siano qualificabili come esclusi o come sottoprodotti, i residui devono essere qualificati come rifiuti.
Articolo 185-bis, lettere b) e c) del TUA: depositi presso distributori e punti vendita
Il conferimento di rifiuti presso i depositi allestiti dai distributori o dai punti vendita può essere effettuato sia da soggetti privati che da imprese per semplificare e incentivare il conferimento di alcune tipologie di rifiuto. In questo contesto, in assenza di specifiche disposizioni di deroga, devono essere rispettate le ordinarie regole in materia di tracciabilità dei rifiuti, pertanto il trasporto effettuato da imprese o enti, obbligati alla tenuta del formulario o all’iscrizione all’Albo, deve essere svolto nel rispetto delle relative regole. Ugualmente, nei casi previsti dall’articolo 190 del codice ambientale, dovrà essere compilato il registro di carico e scarico dei rifiuti.
Articolo 190, commi 1 e 2 del TUA: registro cronologico carico e scarico
Con riferimento alla previsione dell’articolo 190, comma 1, che elenca le informazioni da inserire nel registro cronologico di carico e scarico, aggiungendone di nuove, rispetto a quanto previsto dai vigenti modelli di riferimento, si chiarisce che la formulazione dell’articolo riporta, tra le informazioni da annotare, alcune informazioni aggiuntive, tra cui la quantità dei prodotti e materiali ottenuti dalle operazioni di trattamento quali preparazione per riutilizzo, riciclaggio e altre operazioni di recupero.Il combinato del comma 1 e del comma 2 dell’articolo 190 porta a ritenere che le nuove informazioni debbano essere fornite solo a seguito della revisione del nuovo modello di riferimento, essendo espressamente previsto che, nelle more, sia utilizzabile il modello vigente di cui al decreto ministeriale n.148 del 1998.
Articolo 190, comma 3 del TUA: annotazioni sul registro
L’articolo 190, comma 3, prevede che le annotazioni sul registro cronologico di carico e scarico sono effettuate:
a) per i produttori iniziali, almeno entro dieci giorni lavorativi dalla produzione del rifiuto e dallo scarico;
b) per i soggetti che effettuano la raccolta e il trasporto, almeno entro dieci giorni lavorativi dalla data di consegna dei rifiuti all’impianto di destino;
c) per i commercianti, gli intermediari e i consorzi, almeno entro dieci giorni lavorativi dalla data di consegna dei rifiuti all’impianto di destino;
d) per i soggetti che effettuano le operazioni di recupero e di smaltimento, entro due giorni lavorativi dalla presa in carico dei rifiuti.
La norma non contempla espressamente la categoria dei “nuovi produttori” di rifiuti. Al riguardo, l’articolo 183, comma 1, lettera f) del decreto, nell’ambito della categoria dei produttori, definisce come “nuovo produttore” chiunque effettui operazioni di pretrattamento, di miscelazione o altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di questi rifiuti. In assenza di una espressa previsione normativa e nelle more dell’eventuale approvazione di una disposizione specifica di riferimento, si ritiene applicabile, per analogia, la tempistica di annotazione prevista dall’articolo 190, comma 3, lettera a), del codice ambientale per i produttori iniziali di rifiuti, dovendo considerare che il nuovo produttore risulta inserito nella definizione di produttore di cui all’articolo 183.
Articolo 190, comma 4, del TUA: documentazione relativa alle annotazioni
L’articolo 190, comma 4 come modificato dal dlgs 116 non contempla tra le annotazioni ammesse quelle che derivano da evidenze documentali funzionali e connesse ad oneri amministrativi, contabili ed ambientali, utilizzate nell’ambito delle attività previste nel citato articolo, spiega la lettera del ministero. Al riguardo, considerato che la ratio della nuova formulazione normativa è analoga alla precedente e comunque orientata verso criteri di semplificazione, con lo scopo di non gravare i soggetti destinatari della norma in oggetto di inutili duplicazioni di oneri si ritiene che, con riferimento alla documentazione funzionale alla fruizione della semplificazione, la nuova previsione possa essere intesa come coincidente con la previgente, pur valutando opportuna, per maggiore chiarezza, una eventuale specifica disposizione integrativa.
Articolo 190, comma 6, del TUA: comunicazioni MUD
La lettura combinata dell’articolo 190 comma 6, con l’articolo 69 della legge 221 del 2015 consente, comunque, di ritenere applicabile la semplificazione sulle modalità di invio della comunicazione al catasto dei rifiuti (MUD) a tutte le categorie indicate nell’articolo 69 del testo.
Articolo 193, comma 14, del TUA: micro-raccolta
L’articolo 193, comma 14 dispone che: “La micro-raccolta, intesa come raccolta di rifiuti da parte di un unico raccoglitore o trasportatore presso più produttori o detentori, svolta con lo stesso automezzo, ovvero presso diverse unità locali dello stesso produttore, deve essere effettuata nel termine massimo di 48 ore; nei formulari di identificazione dei rifiuti devono essere indicate tutte le tappe intermedie effettuate. Nel caso in cui il percorso dovesse subire delle variazioni, nello spazio relativo alle annotazioni deve essere indicato a cura del trasportatore il percorso realmente effettuato”. Al riguardo, spiega il ministero, la disposizione di favore accordata dalla previsione presuppone che le attività di micro-raccolta siano effettuate secondo criteri di tempestività e prossimità. In questa prospettiva, il termine di 48 ore – che va considerato escludendo dal computo i giorni interdetti, per varie ragioni, alla circolazione – deve essere considerato a partire dalla prima annotazione riferita al primo prelievo effettuato fino al momento dell’arrivo all’impianto di destinazione finale. Non si ritiene tuttavia di poter escludere dal calcolo complessivo delle 48 ore le ore di fermo legate al rispetto dei tempi di guida e riposo previsti dalle norme sulla sicurezza e della circolazione stradale dal conteggio delle 48 ore.
Articolo 193, comma 18, del TUA: rifiuti sanitari
L’articolo 193, comma 18, dispone che: “Ferma restando la disciplina in merito all’attività sanitaria e relativi rifiuti prodotti, ai fini del deposito e del trasporto, i rifiuti provenienti da assistenza sanitaria domiciliare si considerano prodotti presso l’unità locale, sede o domicilio dell’operatore che svolge tali attività. La movimentazione di quanto prodotto, dal luogo dell’intervento fino alla sede di chi lo ha svolto, non comporta l’obbligo di tenuta del formulario di identificazione del rifiuto e non necessita di iscrizione all’Albo ai sensi dell’articolo 212”.
L’articolo 4, commi 2 e 3 del decreto del Presidente della Repubblica 254/2003 (Regolamento per la gestione dei rifiuti sanitari) dispone che “2. Nel caso in cui l’attività del personale sanitario delle strutture pubbliche e private che erogano le prestazioni di cui alla legge n. 833 del 1978, e al decreto legislativo n. 502 del 1992, e successive modificazioni, sia svolta all’esterno delle stesse, si considerano luogo di produzione dei rifiuti sanitari le strutture medesime, ai sensi dell’articolo 58, comma 7-ter, del decreto legislativo n. 22 del 1997. Il conferimento di tali rifiuti dal luogo in cui è effettuata la prestazione alla struttura sanitaria avviene sotto la responsabilità dell’operatore sanitario che ha fornito la prestazione, in tempo utile per garantire il rispetto dei termini di cui all’articolo 8. Si considerano altresì prodotti presso le strutture sanitarie di riferimento i rifiuti sanitari, con esclusione di quelli assimilati agli urbani, prodotti presso gli ambulatori decentrati dell’azienda sanitaria di riferimento.”.
Le previsioni del dpr n. 254 del 2003 devono ritenersi comunque applicabili, spiega lettera,e con riferimento alle semplificazioni in materia di trasporto e di iscrizione all’Albo disposte dall’articolo 193, comma 18 stesso, seppure sia auspicabile un correttivo per una maggiore chiarezza della norma, il combinato disposto delle norme sopra riportate induce a ritenere che la nozione di “assistenza sanitaria domiciliare” possa essere interpretata estensivamente, ricomprendendovi tutte le attività svolte fuori sede, così come indicate nell’articolo 4, commi 2 e 3 del dpr.
Articolo 193, comma 19, del TUA: manutenzione e piccoli interventi edili
Secondo l’articolo 193, comma 19, i rifiuti che derivano da attività di manutenzione e piccoli interventi edili, si considerano prodotti presso l’unità locale, sede o domicilio del soggetto che svolge le attività. Nel caso di quantitativi limitati che non giustificano l’allestimento di un deposito dove è svolta l’attività, il trasporto dal luogo di effettiva produzione alla sede, in alternativa al formulario di identificazione, è accompagnato dal documento di trasporto (DDT) che attesta il luogo di effettiva produzione, tipologia e quantità dei materiali, indicando il numero di colli o una stima del peso o volume, il luogo di destinazione.
Sulla base delle disposizioni, occorre valutare le fattispecie di caso in caso e sulla base delle concrete circostanze, della tipologia dell’attività svolta e dei rifiuti prodotti. Infatti, un quantitativo che potrebbe essere considerato irrilevante per alcuni rifiuti, o in determinate circostanze, potrebbe, invece, avere una potenzialità lesiva o di rischio significativa, se riferito ad altre tipologie di rifiuti o in altre circostanze di luogo o di fatto.
Articolo 230, comma 5, del TUA: fosse settiche e bagni chimici
Alla pulizia di singole fosse settiche o singoli bagni chimici, non trattandosi di reti fognarie, non si ritengono applicabili le disposizioni previste dall’art. 230 comma 5. Ne consegue l’impossibilità per il trasportatore di qualificarsi come produttore dei relativi rifiuti. Resta ferma la necessità di iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali per lo svolgimento delle attività di raccolta e trasporto di rifiuti.
Articolo 258 del TUA: sanzioni
L’articolo 258, comma 13 dispone che “le sanzioni di cui al presente articolo, conseguenti alla trasmissione o all’annotazione di dati incompleti o inesatti sono applicate solo nell’ipotesi in cui i dati siano rilevanti ai fini della tracciabilità, con esclusione degli errori materiali e violazioni formali”.
La lettera evidenzia che l’articolo 258, comma 13, esclude dall’applicazione delle sanzioni i casi di trasmissione o annotazione di dati incompleti o inesatti a condizione che i dati siano irrilevanti ai fini della tracciabilità. La stessa norma esclude dall’applicazione della sanzione gli errori materiali e le violazioni formali. La ratio della disciplina è quella di evitare l’applicazione delle sanzioni in caso di trasmissione o di annotazione di dati incompleti o inesatti o di mere irregolarità che non pregiudicano la possibilità di tracciare il rifiuto e non ostacolano o impediscono le attività di controllo da parte degli organi competenti.